城市更新，既是留住城市烟火气与历史文脉的民生工程，也是通过盘活存量来带动增量的关键抓手。《城市更新“十五五”规划》的落地，为城市高质量发展锚定了清晰的实施路径，各地老旧小区焕新、地下管网升级、历史街区活化等工程正加速推进。近期，全国超大城市中首个城市更新“十五五”规划——《武汉市城市更新“十五五”规划》正式出台，拉开了超大城市存量空间系统性提质的序幕。
面对规模庞大的改造工程，资金问题成为制约项目落地的关键因素。由此，搭建多方协同、路径多元、循环可控的长效投融资机制迫在眉睫。
接受《证券日报》记者采访的专家表示，城市更新资金来源渠道宽泛、资金类型繁杂、落地场景分散，各地应当做好多渠道资金的统筹整合与精准配置，理顺资金投向，放大各类资本的综合效能，全面提升财政资金、金融支持、社会资本的投入产出效益，筑牢城市更新项目可持续运营的资金根基。
财政兜底
守好城市更新“第一桶金”
在成都，记者走入东郊记忆·成都国际时尚产业园（以下简称“东郊记忆”）看到，一边是原电子管厂遗留下来的沧桑工业旧址，承载经年旧味；一边是接连开演的live现场、先锋展览、品牌首秀，涌动着不息的潮流烟火。当工业遗存邂逅当代潮流，这片老旧厂区焕发出全新的生命力，成为城市更新的生动范本。
从1.0版本的音乐产业园，到2.0版本的二次元集结地，再到如今3.0版本的潮流生活发生地，东郊记忆经过十余载探索，终于找到一条适配自身特质的更新路径。
推动整场蜕变的重要力量，是一笔20亿元的启动资金。
成都传媒文化投资有限公司（以下简称“文投公司”）党支部专职副书记黄丽娟向《证券日报》记者介绍，早在2009年，成都市委市政府便将这片工业遗存交由文投公司打造文创园区，先期斥资近20亿元完成文创园区基建。随后又推动园区运营机制深度改革，实现所有权和运营权分离，引入专业第三方运营机构成都东方正火文化传媒有限公司，系统性推进园区焕新与业态迭代。
东郊记忆的盘活，财政资金起到了重要的先导作用。放眼一众城市更新项目，绝大多数老旧空间的活化起步阶段，都离不开财政资金的有力撬动。
中央财经大学财税学院教授白彦锋在接受《证券日报》记者采访时表示，这类资金既能补齐城市民生配套、市政基础设施短板，又能优化公共服务供给，夯实城市抗风险能力、改善人居环境品质。同时，能够依托财政资金的杠杆效应牵引社会资本入局，激活内需市场，推动财政运行与地方经济发展构建良性循环。
财政资金在发挥兜底、撬动作用的同时，更发挥了增信的作用。瑞思不动产金融研究院院长朱元伟对《证券日报》记者表示，超长期特别国债、城市更新专项债属于合规政府债务资金，还款机制受到财政体系约束。资金投向民生基建、片区配套建设，项目具备经营性配套收益、政策收益作为偿债根基。对于合作运营商、服务商而言，资金来源稳定、拨付流程规范，不容易出现资金链断裂、工程款拖欠等问题，从资金源头提升项目现金流信用度。
正因如此，近年来，国家不断增加财政支出，为城市更新项目提供基础支持的同时，更通过精准筛查，提升资金使用效率。例如，自2024年起，财政部联合住房和城乡建设部启动重点城市城市更新示范行动，通过竞争性评审筛选多批试点城市，以三年为建设周期打造可复制的更新样板。今年5月份，财政部公示了2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果，支持的15个城市包括晋城、鞍山、荆州等，名单兼顾东中西部地域布局，包括老工业基地、资源型城市、沿海都市、文旅城市等多元样本。
金融赋能
拓宽资金供给多元渠道
财政资金虽能为城市更新筑牢初始根基，但受财力约束难以覆盖全部资金需求。据专家测算，“十五五”期间城市更新至少可完成投资规模15万亿元，平均每年3万亿元，如此庞大的资金体量仅依靠财政投入难以支撑。
在此背景下，依托金融渠道拓展资金来源，既是放大财政撬动作用的必然之举，也是化解项目期限错配、保障全流程推进的核心支撑。
以安徽省马鞍山市的“宁马市域（郊）铁路慈湖高新区站产城融合片区城市更新项目”为例，为破解项目建设中的资金难题，项目团队积极对接政策性金融资源，成功获批国家开发银行安徽省分行中长期贷款授信，授信额度达5.8亿元，占项目总投资额的八成左右，贷款期限长达35年。
城市更新项目具有改造周期漫长、前期沉淀资金量大、经营性收益滞后的特质，十分考验金融机构定制化、长周期的投融资服务能力。苏商银行特约研究员付一夫对《证券日报》记者表示，城市更新项目公益性与经营性相互交织，纯市场化资本出于风险考量往往偏向收益稳定的商业综合体改造，老旧小区、市政基础设施这类收益偏弱的项目容易出现融资断层，政策性金融能够发挥逆周期调节作用，压低综合融资成本，引导资本流向民生刚需板块。
据了解，为进一步释放政策性金融的托举效能，国家开发银行持续推出多项创新工具，规划合作贷款是其中最具代表性的产品。2026年，国家开发银行在全国范围内正式推出该类创新信贷工具，即在项目规划阶段即介入，提供前期费用融资，帮助地方政府和项目实施主体完成规划编制、可行性研究、方案设计等前期工作，待项目成熟后再转为中长期项目贷款。
政策性银行能够为城市更新输送周期长、成本低的资金，单靠政策性金融远远不够，还需要各大商业银行主动跟进、协同赋能。
例如，中原电气谷35亿元银团贷款是政策性金融与商业性金融协同的典范。该项目位于河南许昌，是河南省第一批四个重点城市更新项目之一。银团由国家开发银行牵头组建，中国银行、建设银行、农业银行、中原银行共同参与，各参团行严格按照银团约定比例同步完成首笔贷款资金投放。同时，项目获得了3.02亿元新型政策性金融工具支持，形成了“工具补资本金+银团配信贷”的组合融资结构。
付一夫表示，政策性金融机构依托规划合作贷款等创新工具，负责项目启动、规划筹备、资本金托底，解决公益属性改造项目长周期低成本融资难题；商业银行依靠银团贷款、定制化项目融资、后期经营性业态资金供给，承接海量片区开发、商业活化、安置房、产业载体建设需求。
市场借力
引来社会资本“源头活水”
财政资金筑牢根基、金融资本拓宽渠道，为城市更新搭建起多元资金供给的基本框架，但要实现资金循环可持续、项目长效运营，还需激活社会资本的参与活力，让市场力量成为城市更新资金拼盘的重要支撑。
“相较于财政资金的兜底属性和金融资本的赋能作用，社会资本具备灵活高效、业态运营经验丰富的优势，既能缓解财政与金融的资金压力，也能通过市场化运营提升项目的造血能力，实现社会效益与经济效益的双向共赢。”朱元伟表示。
社会资本从何处来？记者梳理发现，当下市场可挖掘的社会资本主要包含六类：市场化企业自有股权投资资金、市场化金融信贷资金、城市更新市场化基金、资本市场标准化证券化工具、居民与产权人自筹民间社会资金、特许经营与市场化合作类社会资金，多渠道资金共同构成城市更新多元化融资支撑体系。
各类社会资本依托自身属性匹配对应项目场景，形成差异化融资供给。无论渠道、工具如何区分，市场化资金均能为城市更新提供有力支撑。
以红土创新深圳安居REIT（不动产投资信托基金）为例，该产品是全国首批保租房公募REIT，底层资产为深圳4个存量人才安居项目，项目改造运营仅依托少量财政配套资金，主要资金均来自市场化渠道。该基金存续期66年，高度契合保障性住房长期运营的属性，上市后可吸纳长线机构资金、快速回笼建设投入。回笼资金可持续滚动投入城中村更新、存量物业改造等新项目，同时通过持续扩募、收购存量资产提升资金使用效率，有效破解财政资金约束与周期错配难题。
此外，社会资本具备专业化、市场化的项目运营能力，能够深度挖掘城市存量资产的商业价值，既保障项目具备稳定持续的现金流回报，反哺前期投融资成本，又能提升城市空间品质、完善城市功能，实现城市更新社会效益与经济效益双向统一。
武汉洪山区保障性租赁住房项目便是典型实践。当地国企平台洪山国控发展投资有限公司整合自有13处、合计1655套保租房资源作为基础资产，发行ABS（资产证券化）产品获得超2亿元融资。武汉洪山国控发展投资有限公司董事长蔡凡对《证券日报》记者表示，项目落地后，企业建立标准化小区运维机制，为各保租房点位配置专属服务管理人员，除日常租住服务外，专职人员主动协调租住各方诉求、前置化解邻里与产权潜在纠纷，筑牢项目长期平稳运营基础，充分印证专业化运营对存量资产可持续发展的支撑作用。
“社会资本更注重项目长效价值挖掘，可联动产业链资源。”中证鹏元评级研发部高级董事吴志武对《证券日报》记者表示，在老旧园区升级、片区综合开发过程中导入现代服务、数字经济等优质业态，将解决城市更新“重建设、轻产业、弱运营”的行业痛点，推动城市从空间更新向动能更新迭代。
造血提效
构筑长效运营“循环链条”
资金“从哪来”是起步考题，“怎么来、怎么用”才是贯穿城市更新全程的核心命题。
就社会资本而言，当前城市更新推进过程中，社会资本参与意愿偏低、落地难度较大，核心症结在于更新项目产权关系复杂、收益模式不稳定、风险对冲机制不完善，难以保障市场化资本的合理盈利诉求，制约了城市更新市场化推进节奏。
对此，朱元伟建议，市场主体可采取梯度布局模式，依托Pre-REITs（不动产投资信托基金筹备阶段）基金、战略配售等方式稳健参与项目，优先选择资产确权清晰、出租稳定、现金流可预判的产业类优质底层资产；同时强化国资协同，依托国有平台资源缓释运营风险，以“国资信用”叠加“市场专业能力”的组合模式，实现风险共担、收益共享。
单纯依靠财政输血、社会资金单次投入，只能完成阶段性改造任务，唯有打通投资、建设、运营、回流、再投资的全链路闭环，构建可持续的自我造血机制，才能让城市更新从“阶段性攻坚”转向“常态化提质”。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、城市更新研究中心副主任肖超伟向《证券日报》记者表示，随着REITs、ABS等金融工具在政策层面的推进，相关项目对资金的需求将更多地与资产的长期运营收益挂钩，而非传统的房地产开发模式。这一变化要求地方政府及参与企业在项目前期的片区策划阶段，应更加注重财务模型的商业可持续性。
立足“十五五”发展新周期，城市更新已告别粗放式建设阶段，迈入精细化、市场化、长效化发展新阶段。未来，通过财政资金精准托底、金融资本深度赋能、社会资本积极借力、运营机制持续提效，多维联动构建可持续的资金供给与价值循环体系，既能有效破解城市更新资金瓶颈，也将持续激活城市存量空间活力、优化城市产业布局，为城市高质量发展注入持久动力。
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